对浙江省小城镇工业用地形态结构演变的解析

　提要：本文从浙江省小城镇工业用地形态结构演变的历史轨迹中分析了工业区布局的区位特征与存在问题，探讨了演变的作用机制，最后提出优化工业用地形态结构的对策建议。 
　　关键词：小城镇　工业用地　形态结构演化　浙江省
　　浙江省小城镇近20多年的发展，多是以数量众多的乡镇企业建设和工业区的不断扩展为先导的，因此，工业用地的发展规模和布局定位对城镇空间形态结构的影响是十分突出的。一方面是城镇工业用地所占比重甚大。这是，由于乡镇企业的蓬勃发展与农村工业化、城镇化的逐步推进，工业用地在城镇建设用地中所占的比重越来越大。根据对浙江省6个县（市）的15个中心镇的用地调查统计，人均工业用地达39平米，占城镇总用地的32.5%（超出国标上限30%，其中有的达到50%），同时，也远远高于同期世界工业发达国家小城镇的工业用地比例（日本11%，美国5%，德国7%）①。 
　　另一方面，城镇工业用地布局区位偏散，且用地不集约，对城镇结构影响较大。浙江省乡镇工业发展的一个普遍特征是轻型化、小型化和加工化，以个私和集体经济为主，工业化发展水平参差不齐，导致工业用地的空间布局形形色色：有混杂于居住老区内的传统工业点，有工、商、住“三合一”的作坊街，也有现代化的工业小区，反映了不同发展阶段的经济形式和工业生产特点在城镇用地扩展过程中不同的分布特征；同时，在城镇建设“有利生产、方便生活”的指导思想下，城镇生活居住区的开辟，交通网络的配置，以及城镇组团的布点，大多深受工业用地布局影响，从而使城镇工业区的布局区位，往往成为影响城镇总体结构发展演变的一个先导性因素。因而，研究工业用地布局形态演变的历史轨迹与作用机制，不仅可以科学预测它的发展趋势并有效地加以引导，同时对优化城镇总体形态结构起到关键作用。 
　　1、城镇工业区布局的区位特征与演变的历史轨迹
　　从浙江省小城镇工业用地发展的时间序列和具体的布局区位上看，主要可分为四种类型：在城镇老区内部呈点状分布的小型传统工业企业；在城镇主要道路与商住合体呈线性分布的家庭作坊；在城镇边缘沿对外交通线分散发展的工业点和工业区；在城镇边缘相对集中布置的以大型企业集团为主的企业群等，并各具有不同的特点： 
　　1.1　城镇老区内部点状分布的传统小型企业：数量较少，产业部门较为单一，主要生产*基本的生活日用品，如酱油厂、纱布厂等。其形成主要来源于两方面：一是在传统手工业和近代工业基础上发展起来的大批小型企业；另一是在“大跃进”期间，在全民大办工业的形势下，新建起来的中小型工厂和街道工厂等。这些分散的点状工业，从其当时的空间结构布局看，有其合理性的一面，如接近市场、方便民众，经营灵活等；但时至今日，由于对城镇生活环境干扰较大，同时受到现代科技工业冲击，发展环境受阻，已成为小城镇空间结构改造的重要对象之一。 
　　1.2　城镇主要道路上的“三合一”家庭作坊：是80年代末、90年代初浙江省小城镇大力发展小商品经济诱发的家庭工业布局的主体形式。这种布局形式在工业化初期的短缺经济时代，具有很强的生命力。它投资省、见效快，由于直接依托市场，产销一体，对市场反应灵敏，“调头”能力很强，市场潜力大、风险小，操作方便简单，深受当地百姓青睐，纷纷买地造房生产，一度成为城镇空间形态的主创力量。当然，它在繁荣城镇经济的同时，也带来了不可避免的弊端：街道交通乱，居住环境差，更为致命的是随着短缺经济时代的结束和买方市场的形成，这种小规模的家庭工业不再拥有“门口市场”优势，“小船”出不了“大海”，所以这种“三合一”的工业布局形式已受到了严重的挑战。
　　1.3　在城镇边缘沿对外交通线分散发展的工业点（片）：这是浙江省小城镇工业布局的典型形式。这种布局的形成机理主源于小城镇基础设施建设落后及整个工业化水平的低下。在企业发展的原始积累阶段，企业主一方面不想再小打小闹搞家庭作坊，要求扩展规模。所以要避开城镇中心区，减少对城镇生活环境的干扰；另一方面又要依托城镇并满足其对用地、交通运输等要求，所以导致浙江省小城镇整体空间形态呈现沿国道、省道星罗棋布，首尾相连，“十里工业长廊”比比皆是的散乱场面，如宁波市北部329国道沿线城镇有18座，占北部区城镇总数的42%，平均城镇间距仅3km②，城镇建成区沿国道一线已基本连成一体，而这一带恰恰又是乡镇企业*发达的地方，工业用地成了城镇用地扩展的急先锋。这种不合理的连片蔓延的工业布局形式其直接原因是由于缺乏统一的规划安排。其直接后果就是：交通干线通行能力弱，堵车现象严重；工业用地不集约，集聚效益低下；城镇布局分散、功能组织乱。更为重要的是，这种带状的马路经济发展形式已越来越不适应世界经济一体化及区域发展集团化趋势，企业的发展要求从根本上改变工业用地的空间布局模式，通过空间组织诱导企业间紧密的分工与协作关系的形成。 
　　1.4　在城镇边缘相对集中布置的以大型企业集团为主的工业区：是小城镇工业用地布局的最新模式。这种模式是企业在工业化水平发展到中后期阶段对地域空间组织提出的客观要求，尤其是一些乡镇工业发达地区，经过了原始资本积累的初期阶段，企业发展亟需在规模结构、生产结构、产品结构以及企业的经营理念、管理模式上有个全新的改造、提高与完善过程。更为值得一提的是：随着知识经济时代的来临、国内外发展环境的变化，企业在自身发展过程中越来越体会到整个区域环境、生产环境对企业发展的重要性，“集聚就是享受创新环境”“集聚就是分享规模利益”。无论是从企业创新文化氛围的营造，还是从市政基础设施、公共服务设施的共享考虑，都需要对工业用地结构进行科学安排、精心规划。当然，应该指出，现状一些城镇在这类边缘工业区建设发展的过程中，由于缺乏规划上的连续性、稳定性，以及管理上的严格性、有效性，也局部出现了用地粗放、连片蔓延、功能混杂的情形，不利于工业区本身的发展并影响到城镇整体的功能组织和环境质量。 
　　2、小城镇工业用地布局形态演变的动力机制采集者退散
　　分析探索工业用地布局形态演变的动力机制，可以帮助人们更全面地了解其存在与演变的深层次原因，从而宏观把握演变的内在规律性，更好地提出优化工业用地布局形态的对策建议。 
　　2.1　产业结构的转换力同全球发展趋势一样，工业用地布局形态演变的*基本的动力是产业的空间集聚，也就是工业化过程。产业结构的调整和演进会改变工业用地的形态和规模，由农业经济过渡到工业化初期、中期，再过渡到以知识和科技为代表的工业化后期阶段，工业用地在城镇总建设用地中所占的比重以及所呈现的布局形态，在这几个不同阶段是互不相同，各有特征的。上述不同类型工业布局形态所呈现的不同区位特征，就是工业化各个过程的形态见证。随着浙江省工业步入工业化中后期阶段的到来，工业用地的布局结构和形态特征又会有一个质的转变过程。 
　　2.2　经济科技的推动力科学技术是第*生产力。随着经济实力的提高，科技的进步，产业集聚及产业结构的转换加快，深刻地影响到工业的生产组织形式，生产结构特征及地域空间组织要求。从第*台纺纱织布机的发明，到以汽车为代表的便捷的运输技术的出现，以及现代通讯技术、计算机的应用，工业生产由手工作坊向机械化、智能化迅速推进，极大地改变了工业生产的要素组织与空间布局。随着生活水平的提高，人们的生活观念也不断变化，由原来追求物质量的增长转向生活与工作环境质的提高，不仅要求有一套运行高效的生产设施，还要有一个舒适怕人的工作环境，经济实力的增长为这一切发展提供可靠的物质基础。 
　　2.3　国家政策的调控力国家的各种政策对工业化进程会产生直接或间接的影响，从而影响到城镇工业用地的规模与布局。在经济体制从计划经济向市场经济转变的整个过程中，国家的许多政策都发生了重大变化，从“割尾巴”到鼓励各种所有制形式的共存共荣，从土地政策、户籍制度到历次行政区划的调整，以及最近中央实施的对中心镇新的财政税收等方面的优惠政策，无不深刻影响着乡镇工业的发展速度与规模，有力地推动产业的空间重组与整合。浙江省最近确定了135个中心镇，并且原则上确定今后工业用地只安排在中心镇，其他乡镇不再审批，中心镇的总体规划必须由省厅审批认可，各地块的开发使用必须有详细规划作指导③，这些政策措施的实施，必将有力地改变以往工业用地布局散、乱的粗放无序状态，走上持续的内涵发展之路。
　　2.4　城乡之间的相互作用力城乡之间，城镇之间的相互作用是工业用地布局结构演变的又一基本动力，主要体现在以数量众多的村办企业因发展需要向城镇转移的“推力”和中心城市“腾龙换业”，向城镇转移部分传统产业的巨大“拉力”之间的相互作用。以浙江省温岭市为例，全市95%的乡镇企业都分布在村一级④，真可谓“村村冒烟”，随着温岭市新一轮工业用地调整，村办企业向城镇工业园区集中，整个工业用地的规模与布局形态会有极大的改观。而作为“中国第*市场”的义乌市，其三大中心镇与中心城区之间的职能分工非常明确，三大中心镇是全市的工业生产基地，义乌中心城镇是销售和第三产业发展中心，城镇之间都用快速干道连接，只需十分钟就可到达。不同的城镇职能导致不同的土地利用价值与利用结构。中心城市的工业因不堪负担高额的第三产业地价，纷纷迁往中心镇，在那里不仅有发展工业更优惠的政策，而且有相当好的发展环境；而作为义乌小商品贸易发源地的苏溪中心镇的那条老街、如今已是冷冷清清……，代之而起的是现代化的幢幢厂房。 
　　3、小城镇工业用地形态的优化机制
　　针对工业用地形态存在的问题和演变的作用机制，提出优化小城镇工业用地形态结构的对策建议：3.1　强化区域整体协调发展观念，统筹安排城乡工业生产用地这是优化工业用地形态结构的根本保障。通过编制一定区域内的城镇体系规划、城镇土地利用规划和城镇规划，明确城镇之间的职能分工，规定城镇用地与农业用地的数量和比例关系，规定工业生产用地在城镇总用地中的区位布局与数量比例关系。这些规划的科学编制与严格实施从根本上规定了工业用地在整个地域中的组织形式，以及在城镇空间中演化的方向与规模，有效引导工业用地形态向规模整合、良性持续化发展，彻底改变“村不像村，镇不像镇，遍地生烟”的工业发展状态。为此，应当切实做到：①严格贯彻区域城镇体系规划思想，切忌就镇论镇，走产业同构、重复建设的老路。②认真落实土地利用规划和城镇规划的各项规定，使工业用地规范化、制度化、法制化、拒绝人为因素的影响，严禁改变城镇其它用地性质。③大力加强规划对工业用地形态结构演化的整体引导观念，遵循“统一规划、综合开发”的原则，使工业建设“规划一片、建设一片、收益一片”⑤。
　　3.2　盘活工业用地存量，有效控制用地外延扩展这是优化工业用地形态的重点所在。盘活现有城镇工业用地包括提高工业闲置用地利用率和提高建筑容积率，以减缓城镇工业用地扩展的速度。通过对浙江省15个中心镇的抽样调查统计分析，浙江省城镇土地闲置率达到10%（加上一些工业项目纷纷搬出老镇区导致出现的空心厂区，这一比例要达到15%），而工业用地闲置率高强，如果按平均每个中心镇2km2计算，全省135个中心镇合计闲置用地达21.6km2，相当于一个中等城市规模，而一个大城市的工业用地也仅此而已，可见工业用地存量潜力巨大。同样的工业项目，在中国的用地面积比发达国家要高11%～13%⑥。工业厂房容积率低，据专家测算，全国455座城市的平均容积率仅为0.31，可见浙江省小城镇工业用地的容积率就更低了。目前需要改造的旧镇面积占城镇总面积15%，改造后容积率可提高到原来的2倍，相当于少用地24km2，加上城镇闲置用地，城镇用地规模可少扩建44km2.粗放型的经济增长方式是造成工业用地外延无限扩展的根源。为此，必须通过建立和完善土地管理体制、法制和机制，彻底转变工业用地的利用和管理方式。①认真贯彻执行土地用途管制的土地管理制度，对农地转为建设用地实行严格的用途管制；②充分发挥城市土地供应在国民经济中的宏观调控作用，确立城市供应制约、引导需求的调控机制，对建设项目实行土地、投资双重立项的制度，控制非农建设项目用地的源头⑦。
　　3.3　加强工业区的规划工作，优化工业用地结构这是优化工业用地形态的关键环节。工业区是城镇的一部分，有它相对独立的一面。根据发达地区工业生产区布局的实践表明：不仅仅需要安排生产厂房，还要有绿地、停车场、休闲等设施，甚至一些展览中心，交易厅等也安排在工业区内，并使这些用地保持一个合理的比例结构，这样不仅能创造一个舒适怕人的工作环境，同时能营造一种企业创新的文化氛围，吸引外来企业投资生产，形成一种良性循环的发展机制。